3家大企業(yè)長(zhǎng)期超標(biāo)排放 公益訴訟能否制止污染
持續(xù)超標(biāo)排放大氣污染物、多次受到環(huán)境保護(hù)行政主管部門處罰仍未完成整改，3家廢氣國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)因?qū)Υ髿猸h(huán)境造成損害被提起環(huán)境公益訴訟。值得思考的是，為什么這樣的“大老虎”卻在環(huán)境污染治理方面劣跡斑斑？
持續(xù)超標(biāo)排放大氣污染物、多次受到環(huán)境保護(hù)行政主管部門處罰仍未完成整改……近日，3家廢氣國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)因?qū)Υ髿猸h(huán)境造成損害被推上環(huán)境公益訴訟被告席。
8月22日，江蘇省連云港市中級(jí)人民法院對(duì)自然之友起訴連云港堿業(yè)有限公司違規(guī)排放大氣污染物的環(huán)境公益訴訟正式立案，確定了舉證期限、合議庭的組成人員。接下來將由原告組織開展損害鑒定評(píng)估，并確定損害數(shù)額。
9月6日，吉林省吉林市中級(jí)人民法院受理的自然之友與中國(guó)石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司大氣污染責(zé)任糾紛一案（〔2016〕吉02民初146號(hào)），經(jīng)審查后予以立案。
此外，與以上兩起案件同時(shí)提交起訴材料的自然之友訴鞍鋼集團(tuán)礦業(yè)有限公司齊大山分公司大氣污染公益訴訟案，目前正在等待遼寧省鞍山市中級(jí)人民法院立案。
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環(huán)保組織集中起訴廢氣國(guó)控重點(diǎn)污染源
近日各地人民法院受理的3起環(huán)境公益訴訟案件被告均為廢氣國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)，分別是中國(guó)石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司（以下簡(jiǎn)稱“中石油吉化”）、連云港堿業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“連云港堿業(yè)”）、鞍鋼集團(tuán)礦業(yè)有限公司齊大山分公司（以下簡(jiǎn)稱“鞍鋼齊大山”）。這3家被告企業(yè)的共同特點(diǎn)是大氣污染物（包括氮氧化物、二氧化硫、煙塵）排放均持續(xù)超標(biāo)一年以上，多次受到環(huán)境保護(hù)行政主管部門的行政處罰，且截至訴訟之日仍未完成環(huán)保合規(guī)整改，在線數(shù)據(jù)仍未穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。
根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》及針對(duì)公益訴訟的有關(guān)規(guī)定，原告請(qǐng)求法院判令被告停止超標(biāo)排放污染物，消除所有不遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)行為對(duì)大氣環(huán)境造成的損害，并支付大氣環(huán)境治理費(fèi)用等。
代理3起環(huán)境公益訴訟案的律師馬榮真介紹說，有統(tǒng)計(jì)顯示，國(guó)家重點(diǎn)控制廢氣類工業(yè)污染源的排放總量占全國(guó)大氣污染物排放總量的65%以上，“如果這些重點(diǎn)污染源能夠達(dá)標(biāo)排放，大氣環(huán)境的壓力將大大減輕”。因此，此次被起訴的3家企業(yè)均是經(jīng)過環(huán)保組織長(zhǎng)期跟蹤關(guān)注，確定其持續(xù)超標(biāo)排放的國(guó)控重點(diǎn)污染源。不僅如此，這3家企業(yè)均有央企背景。鞍鋼齊大山、中石油吉化是央企下屬公司，連云港堿業(yè)的前身是中石化南京化學(xué)工業(yè)有限公司連云港堿廠。
以中石油吉化為例，環(huán)境保護(hù)部在通報(bào)2015年前兩個(gè)月新環(huán)保法執(zhí)行情況時(shí)曾公開披露：“吉林省吉林市環(huán)保局對(duì)中石油吉林石化分公司大氣污染物超標(biāo)排放行為按日連續(xù)處罰78萬元。”事實(shí)上，這只是中石油吉化多次環(huán)境違法行為的一個(gè)記錄。根據(jù)國(guó)控污染源在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及行政處罰決定書顯示，2015年1月~2016年8月初，中石油吉化動(dòng)力一廠長(zhǎng)期向大氣超標(biāo)排放污染物，包括煙塵、二氧化硫、氮氧化物。此外，2015年2月~2016年1月間，吉林市環(huán)保局針對(duì)中石油吉化超標(biāo)排放先后做出過10次行政處罰決定，其中包括8次按日連續(xù)處罰，罰款總額高達(dá)651萬元。
“截至本案起訴時(shí)，中石油吉化7號(hào)煙道排口二氧化硫、氮氧化物、煙塵等仍然處于超標(biāo)排放狀態(tài)。”自然之友表示，2016年5月17日，環(huán)境保護(hù)部公布的《2016年第一季度主要污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)的國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名單》中，中石油吉化被列為嚴(yán)重超標(biāo)排放廢氣的國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)。
在另一起環(huán)境公益訴訟案件中，自然之友訴稱，連云港堿業(yè)自2014年12月至今，鍋爐煙氣排口的氮氧化物在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)長(zhǎng)期持續(xù)超標(biāo)，并多次因大氣污染物排放超標(biāo)受到江蘇省連云港市環(huán)保局的行政處罰。“據(jù)了解，這家公司目前正在進(jìn)行環(huán)保設(shè)施的改造，但其作為國(guó)家重點(diǎn)控制的廢氣排放污染源，截至2016年7月底，氮氧化物排放的在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)仍未達(dá)標(biāo)。”馬榮真說到。
和前兩家企業(yè)相比，鞍鋼齊大山的環(huán)境違法行為更是典型。根據(jù)國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及環(huán)保部門的行政處罰決定書，2015年1月~2016年8月，鞍鋼齊大山一號(hào)鍋爐、二號(hào)鍋爐長(zhǎng)期超標(biāo)排放煙塵、二氧化硫、氮氧化物等污染物。2015年9月~2016年5月期間，針對(duì)鞍鋼齊大山的超標(biāo)排放行為，遼寧省鞍山市環(huán)保局先后對(duì)其做出26次行政處罰決定，其中包括7次按日連續(xù)處罰，全部罰款金額總計(jì)585萬元。
馬榮真介紹說，這3起訴訟都是針對(duì)煙塵、二氧化硫和氮氧化物3種常規(guī)大氣污染物超標(biāo)排放的行為，根據(jù)專家意見，損害金額和賠償費(fèi)用將主要根據(jù)這3項(xiàng)污染物來計(jì)算。“在參考主要污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，可能還會(huì)綜合考慮一些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，目前正在研究某些企業(yè)的特征污染物。”
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公益訴訟對(duì)制止污染能起多大作用？
這3家被起訴的企業(yè)近來被不少媒體貼上了“有實(shí)力、不差錢、講信譽(yù)”的標(biāo)簽，為什么這樣的“大老虎”卻在環(huán)境污染治理方面劣跡斑斑？
從稅收貢獻(xiàn)的角度看，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)政而言，這些中央直屬企業(yè)的地位格外突出。GDP增長(zhǎng)要靠這些企業(yè)，那么地方政府就會(huì)滋生出強(qiáng)烈的支持、保護(hù)意愿，哪怕在產(chǎn)值大、利稅高的同時(shí)，帶來了環(huán)境污染。
2016年7月20日，山東省德州市中級(jí)人民法院對(duì)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染環(huán)境公益訴訟案作出一審判決，要求被告賠償因超標(biāo)排放污染物造成的環(huán)境損害2198.36萬元，并在省級(jí)以上媒體向社會(huì)公開賠禮道歉。
這起案件的判決引發(fā)了廣泛關(guān)注和公眾稱贊，同時(shí)，在環(huán)境法學(xué)界也出現(xiàn)了一些質(zhì)疑的聲音。其中，業(yè)內(nèi)專家關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問題就是，振華公司自2013年起就超標(biāo)排污，2014年被環(huán)境保護(hù)部點(diǎn)名批評(píng)，并被山東省各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門多次處罰，但其仍持續(xù)超標(biāo)向大氣排放污染物。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文認(rèn)為，這說明地方環(huán)保部門的監(jiān)管措施以罰款為主，對(duì)違法排放污染物的行為人缺乏強(qiáng)制手段。目前的法律法規(guī)還不能提供給公眾一種渠道，來督促政府及時(shí)采取必要的、更加嚴(yán)格的，包括責(zé)令關(guān)停在內(nèi)的監(jiān)管措施。
已經(jīng)判決的振華公司大氣污染環(huán)境公益訴訟案和自然之友此次起訴的3家企業(yè)有一個(gè)共同點(diǎn)，就是長(zhǎng)期向大氣環(huán)境超標(biāo)排放污染物。在采訪中，業(yè)內(nèi)專家向表示，從目前的環(huán)境司法實(shí)際看，環(huán)境公益訴訟在環(huán)境污染的事前預(yù)防和事中制止方面，作用有限。
“必須盡快完善環(huán)境行政公益訴訟制度，使環(huán)境公益訴訟具有民事和行政訴訟的兩翼，實(shí)施更加平穩(wěn)，作用更加巨大。”常紀(jì)文說。
自然之友項(xiàng)目負(fù)責(zé)人葛楓表示，目前，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)中，以行政公益訴訟為主。在此基礎(chǔ)上，也可以探索行政公益訴訟主體的多元化，比如由社會(huì)組織向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)，要求檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，若檢察機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不提起的話，再由社會(huì)組織作為主體發(fā)起行政公益訴訟，符合立案條件的，法院予以立案。
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豐富環(huán)保部門監(jiān)管手段還有哪些辦法？
近年來，以民間環(huán)保組織為代表的社會(huì)公眾十分關(guān)注大氣環(huán)境污染，并嘗試通過環(huán)境公益訴訟的途徑，促進(jìn)大氣排污單位的整改治理。此次，自然之友提起的系列大氣污染公益訴訟案劍指國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控排放企業(yè)，更具有典型意義。
通過這一系列公益訴訟的提起，其實(shí)不難看出我國(guó)環(huán)境監(jiān)管制度在某些地方出現(xiàn)“失靈”的問題。事實(shí)上，以GDP增長(zhǎng)為主要指標(biāo)的政績(jī)考核體系依然發(fā)揮著顯著引導(dǎo)作用。一旦政府出現(xiàn)重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保的消極態(tài)度，就極有可能造成環(huán)境監(jiān)管不能有效實(shí)施的困境。因此，地方政府左右、為難環(huán)境執(zhí)法的情形比比皆是，很多與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的環(huán)保事權(quán)，比如環(huán)評(píng)審批、排污在線監(jiān)控等，都遇到了重重阻力。
具體到那些有央企背景的企業(yè)，環(huán)境執(zhí)法變得難上加難。“環(huán)保部門在人、財(cái)、物等諸多方面受制于地方政府，很難有叫板的實(shí)力與底氣。”有人這樣總結(jié)。在采訪中，還有人表示，一些具有央企背景的公司“規(guī)格”較高，造成了“小管大”的局面。原來，盡管根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，地方環(huán)保部門有監(jiān)管中央企業(yè)并對(duì)其破壞環(huán)境行為作出懲罰的職責(zé)，但按照行政級(jí)別，市、縣級(jí)地方環(huán)保局僅僅是處級(jí)和科級(jí)，明顯低于央企的行政級(jí)別，“這種‘小管大’的行政管理格局導(dǎo)致在實(shí)際工作當(dāng)中，執(zhí)法難度更大。”
業(yè)內(nèi)專家建議，針對(duì)這些所謂的“大老虎”，應(yīng)構(gòu)建配套的評(píng)估體系。國(guó)家可以賦予地方環(huán)保部門對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的評(píng)估權(quán)，加強(qiáng)地方環(huán)保部門對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的有效監(jiān)督和管理。專家指出，應(yīng)建立合理的環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系，以事實(shí)和數(shù)據(jù)為依據(jù)，制定和實(shí)施一套具有科學(xué)性、激勵(lì)性、針對(duì)性和可操作，并且符合目前管理水平現(xiàn)狀的、簡(jiǎn)單易行的環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系，為環(huán)境評(píng)估提供定量評(píng)價(jià)的尺度，從而達(dá)到科學(xué)評(píng)估的效果。同時(shí)，地方環(huán)保部門應(yīng)建立長(zhǎng)期有效的評(píng)估機(jī)制，組織評(píng)估工作小組，定期對(duì)重點(diǎn)排污單位進(jìn)行評(píng)估檢查，對(duì)各項(xiàng)排污指標(biāo)定量分析，將評(píng)估的結(jié)果向社會(huì)公布。最后，要重視評(píng)估結(jié)果的作用，發(fā)揮其功能，對(duì)于長(zhǎng)期持續(xù)超標(biāo)排污的重點(diǎn)企業(yè)，給予相應(yīng)的罰款或停業(yè)處罰。